인천광역시 위탁관리 세미나

(2008. 5. 30)

도서관 위탁관리의 동향과 쟁점

윤 희 윤

(대구대학교 문헌정보학과 교수)

<목  차>

Ⅰ. 서 언

Ⅱ. 도서관 위탁관리의 배경

Ⅲ. 국내외 도서관 위탁관리의 동향

Ⅲ. 도서관 위탁관리의 쟁점과 시사점

Ⅴ. 결 언

Ⅰ. 서 언

국내 공공도서관의 양적 인프라(개체수, 소장책수, 사서직원수, 자료구입비 등)와 질적 지표(연차증가량, 장서회전율, 서비스 만족도 등)는 OECD 국가 중에서 최하위 수준이다. 따라서 정부와 자치단체는 앞으로도 공공도서관의 양적 확충, 질적 충실화, 시스템의 선진화 등을 최우선 과제로 설정하여 선진국형 공공도서관 모델을 정착시켜야 한다.

그럼에도 불구하고 1990년대 후반부터 중앙정부의 신공공경영(NPM) 정책과 자치단체의 신자유주의적 개혁에 기저한 총정원제와 총액임금제, 비정규직 고용, 핵심업무의 아웃소싱, 운영관리의 공단 내지 민간위탁, 설립‧운영의 BTL 사업화 등이 공공도서관에도 대입되고 있다. 그 가운데 이미 다수의 공공도서관에 적용되고 있을 뿐만 아니라 많은 자치단체가 도입을 서두르는 위탁관리는 정체성 훼손과 공공성 약화와 직결될 개연성이 높다는 점에서 우려하지 않을 수 없다.

이에 공비성과 공공성을 금과옥조로 삼아 직영해야 할 공공도서관에 감량경영과 시장원리를 적용하는 위탁관리가 바람직한지, 그것의 핵심논거인 비용절감과 서비스 제고가 사실인지, 초래할 후광효과가 무엇인지 등에 쟁점을 분석하고 해법을 고민해 보고자 한다.

Ⅱ. 도서관 위탁관리의 배경

1980년대 후반 영국 정부가 재정적자 증대와 공공성과의 저하를 해소할 목적으로 도입한 경영기법이 소위 신공공경영(NPM=New+Public　administration+business　Management)이다. 이것은 요컨대 ‘민간무분의 경영원리와 방법을 공공부문에 적용한 신경영기법’으로서 업적 및 성과에 의한 통제, 시장 메커니즘의 활용, 고객주의 기반의 경쟁원리 도입, 정책입안 및 집행기능의 분리, 계층제 완화 등을 기본원칙으로 삼아 공공부문의 효율성을 높이는데 목적이 있다.

이러한 원칙과 목적을 내포한 NPM은 행정서비스 제공방식의 다원화를 촉발하였고 민간자금 활용사업(PFI : Private Finance Initiative)과 이를 확대․발전시킨 공민파트너십(PPP : Public Private Partnership) 등의 변종을 양산하여 왔다. 현재 NPM에 기반한 PPP와 그것의 일종인 PFI 사업의 계보는 <그림 1>처럼 업무위탁형인 아웃소싱, 관리위탁형인 경영위탁과 지정관리자제도, 소유권 이전형인 민영화, 독립행정법인, 공설민영 및 민설민영 등의 양태로 발전‧적용되고 있는데, 공공도서관에 적용되는 양태는 <그림 2>와 같으며, 이들의 개념과 특징을 비교하면 <표 1>과 같다.

<그림 > 신공공경영(NPM)의 계보와 파장

이용요금

공공부문 관여의 필요성

종래형

업무위탁

NPM

많음

적음

소유권 이전형

민영화

독립행정법인

직영

방식

PFI

서비스

구입형

PFI

공동사업형

PFI

BOT

BTO

BOO

BTL

BLT

공공사업

영업권

위탁

기존시설 유지관리운영 위탁

독립채산형

PFI

지정관리자제도

• 아웃소싱(업적연동형, 관민경쟁형, 포괄․부분위탁형)

PPP

강함

약함

｢민간투자법｣에 의한 민간의

공공도서관 운영 및 서비스 제공

￭ 공설민영(위탁관리)

￭ 민설공영(공공대여)

￭ 민설민영(BTL, BTL 등)

｢행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정｣에 의한 공공도서관 운영 및 서비스 제공

￭ 위탁관리(전부위탁)

￭ 지정관리자제도(일본)

￭ 독립법인화 등

NPM(PPP, PFI)

신축

도서관

기존

도서관

공공도서관 업무(서비스)의

아웃소싱

￭ 부분위탁 또는 업무위탁

(청소, 야간경비, 목록, 제본 등)

기

존

도

서

관

<표 1> NPM(PPP, PFI)에 기반을 둔 공공도서관 경영방식의 비교

구 분	개 요	특 징
아웃소싱	․ 도서관의 일상업무 가운데 일부를 외주하는 방식	․ 아웃소싱한 업무의 수행 및 유지관리는 도서관의 지시 하에 실시하며, 사무위탁으로도 칭함
위탁관리	․ 도서관이 필요한 감독권 등을 보유한다는 전제 하에 업무의 일부 또는 일부를 공단 및 민간에 위탁하는 제도	․ 수탁자는 도서관으로부터 수탁료를 받는 대신에 도서관의 관리권한 하에 제시하는 조건에 따라 위탁관리하며, 이 경우에 지방자치체와 관리수탁자의 관계는 법률과 조례에 근거하여 위탁 및 수탁하는 공법상의 계약관계임
지정 관리자 제도	․ 2003년 6월에 개정된 일본 ｢지방자치법｣에 근거하여 지자체가 출자하는 제3섹터와 민간 사업자까지로 확대한 제도	․ 관리위탁제도는 지방자치단체가 시설의 권리․권한․책임을 보유하는 대신에 그 사용허가 권한을 위탁하는 반면에 지정관리자제도는 시설의 관리권한도 위임하여 그 사용을 허가할 수 있는 제도이며, 지정행위는 일종의 행정처분임
PFI	․ 민간의 자금, 경영능력 및 기술적 능력을 활용하여 도서관의 설계․건설, 유지관리, 운영 등을 수행하는 수법	․ 사업비 절감과 저비용으로 고품질 서비스 제공 ․ 공공기관의 리스크 부담이 민간에 이전됨 ․ 민간의 사업기회 창출 및 사회기여 확대 ․ 제3섹터와 달리, 애매하던 관민관계를 명확하게 하고 엄격한 계약을 체결함

<표 2> 공공도서관 위탁관리의 유형과 특징

수 법		개 요	장 점	약 점
민간 위탁	사업단 (재단) 위탁	행정기관(지자체)이 설립한 사업단(재단) 등에 도서관운영을 위탁하는 방식이다	직영할 때 개관 및 폐관시간, 일시 등에 유연성이 높다	모든 수탁자가 반드시 운영상의 노하우를 가지고 있는 것은 아니다
	NPO 위탁	지역주민이 설립한 NPO에 도서관 운영을 위탁하는 방식이다	NPO 스스로 도서관 이용을 촉진하고 이용자를 확대하는 인센티브를 내포한다	NPO의 개체수가 적을 뿐만 아니라, 노하우가 있는 단체도 극히 적다
	민간 위탁	민간기업에 도서관 운영을 위탁하는 방식이다	민간기업의 노하우를 활용할 수 있다	리스크 분담에 따라 위탁을 중단할 수 있다
민간 대여	경영 위탁	민간기업에 도서관을 대여하고 임대료를 받는 방식이다	행정은 임대수입을 얻고, 사업자는 재량권이 많고, 노하우를 발휘하기 쉽다	지자체의 시설 중에서 적용가능한 경우가 매우 제한 적이다
사업권 계약	PFI	민간기업(컨소시엄)에 도서관의 설계·건설·관리운영까지 위탁하는 방식이다	행정은 부담이 경감되며, 민간은 창의 와 연구역량을 최대한으로 발휘할 수 있다	사업자 선정, 계약 등의 복잡한 절차와 수속이 필요하다

그리고 공공도서관의 위탁관리는 대상업무의 적용범위에 따라 전면위탁과 부분위탁으로, 수탁주체의 성격에 따라 <표 2>처럼 공익법인이 관리‧운영하는 재단위탁 또는 공단(공사)위탁, 민간 사업자가 수탁주체인 순수 민간위탁, 제3섹터 위탁으로, 소유와 운영의 주체를 중심으로 <그림 3>처럼 공설민영, 민설공영, 민설민영(BTL 방식) 등으로, 사업비 회수방법을 기준으로 <그림 4>처럼 서비스 구입형, 독립채산형, 공동기업형으로 유형화할 수 있다.

Ⅲ. 국내외 도서관 위탁관리의 동향

<그림 > 공공도서관 위탁관리의 방향성과 유형

공유공영(Ⅰ)

▪ 민간에 업무위탁

(부분위탁)

▪ 행정기관이 전담

민유공영(Ⅲ)

▪ 민간에 양도한 시설 등의

공공차용

공유민영(Ⅱ)

민유민영(Ⅳ)

▪ 관리운영 민간위탁

▪ 시설 등의 민간대여

▪ 민간과 사업권 계약

▪ 민간과 사업권

계약

▪ 민간기업 등(민영화) (재산권 양도, 주식취득, 매각 등)

민설공영(Ⅲ)

민설민영(Ⅳ)

공설민영(Ⅱ)

공설공영(Ⅰ)

▪ 행정기관이 전담

▪ 민간에 업무위탁

(부분위탁)

▪ 위탁비 지불형 관리운영위탁

▪ 이용요금형 관리운영위탁

▪ 시설대여형

▪ 시설양도형

▪ 시설양도형

▪ 시설대여형

▪ PFI

▪ BTL(BLT)

▪ BTO(BOT, BOO)

도서관 운영

도서관 운영

행

정

기

관

민

간

업

체

행정기관

민간업체

(수탁자)

민간업체

(수탁자)

행정기관

행

정

기

관

민

간

업

체

기존 공공도서관의 위탁관리

민자투자법 등에 의한 공공도서관의 위탁관리

<그림 > 사업비 회수방법에 따른 도서관 민간위탁의 유형

자치단체

(공공기관)

도서관

수탁경영 주체

서비스

구입료

서비스

이용료

사업인가

보조금 등

이용료

주민

(이용자)

독립채산형

(공공의 부담이 없음)

공동기업형

(공적 보조 등을 활용하여

시설의 정비)

서비스 구입형

(공공이 민간에게

서비스 대가의 지불)

1. 외국 도서관계의 위탁관리 개관

먼저 NPM, PFI, PPP의 종주국인 영국에서는 블레어 정권이 1997년에 ｢지방자치(계약)법｣을 제정한 후에 잉글랜드 지방의 Bournemouth Libraries, City Library, Fenham Library, High Heaton Library 등에 PFI 및 PPP 기법이 도입되었다. 그러나 자치단체가 공공도서관을 민간에 전면위탁하는 경우는 극히 드물다.

다음으로 미국은 1995년 하와이 주립사서 Kane이 소위 'Hawaii Plan'으로 통칭되는 보고서를 제출한 것을 계기로 1996년부터 5년 6개월간 Hawaii State Public Library System(HSPLS)의 장서개발 및 정리업무를 Baker & Tayler에 위탁한 것이 민간위탁의 대표적인 사례에 속한다. 이를 주도한 Kane은 ‘Hawaii Plan’을 ‘21세기 모형’으로 격찬한 반면에 Smithson은 ‘Wal-Mart Approach’로 맹렬히 비난하였다. 최초의 전면위탁 사례는 1997년 9월 1일자로 캘리포니아주 남부의 리버사이드 카운티가 25개의 분관으로 구성된 도서관 시스템의 운영을 LSSI(Library Systems & Services Inc.)에 전면위탁함으로써 민간위탁이 시작되었다. 2008년 현재 LSSI가 수탁하는 도서관은 총 65개관에 달한다.

그 외에 캐나다, 독일, 프랑스, 이탈리아, 중국 등에서는 공공도서관을 민간위탁하는 사례가 거의 없다. 독일의 경우, 자치체와 민간이 합동으로 도서관을 운영하는 사례가 있으나 프랑스, 이탈리아, 중국 등은 자치단체가 직접 운영하는 시스템이 지배적이다.

<표 > 일본 공립도서관의 위탁관리 현황

구 분	전부위탁		부분위탁		소계
	영리사업자	비영리사업자	영리사업자	비영리사업자
도도부현	-	1	-	3	4
시（구）	18	16	27	72	133
정	4	7	14	21	46
촌	1	2	-	1	4
조 합	-	-	-	-	-
민법 제34조의 법인	-	-	-	-	-
소계	23	26	41	97	187
계	49		138

그러나 일본은 1999년에 PFI 법률이 제정되었고, 이에 근거한 쿠와나시(桑名市)가 2004년 10월에 최초로 PFI 방식을 적용하였다. 그 전년도에 도입한 지정관리자제도는 PFI법에 근거한 운영관리의 안티테제로 등장한 점에 주목할 필요가 있으며, 전면위탁을 촉진시키고 있다. 그럼에도 불구하고 2005년도 문부과학성의 ｢사회교육조사｣를 발췌한 <표 4>를 보면 총 2,979개 공립도서관 중에서 전부 위탁한 비율은 1.6%(49개관)에 불과하다.

요컨대 일본을 제외한 주요 국가의 경우, 공공성과 공익성을 강조하는 공공도서관의 운영관리를 위탁하는 사례는 매우 드물다. 또한 PFI 이념을 수용하여 공공도서관을 신축하거나 개보수할 때 민간자금을 활용하는 사례는 다수 존재하지만 여전히 매우 제한적이다.

2. 국내 공공도서관 위탁관리의 현주소

국내의 경우, 내무부가 1996년 자치단체의 행정개선에 관한 권고사항으로 상하수도, 청사의 경비와 관리, 공공차량의 관리, 도서관 운영을 위탁분야로 예시하면서 민영화를 유도한 이래로 2007년말 현재 <그림 4>처럼 총 583개 공립 공공도서관 가운데 9.6%(56개관)가 위탁관리되고 있다. 수탁주체별로는 시설(도시)관리공단, 작은도서관만드는사람들, 문화재단·문화원, 대학 등의 순으로 많다.

<그림 > 국내 공공도서관의 위탁관리 현황(2007년말 기준)

(42.9%)

(58.9%)

한편, 1994년에 제정된 ｢사회간접자본시설에 대한 민간자본 유치촉진법｣이 2005년 1월 27일에 ｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣으로 변경되면서 교육․문화․복지시설 등에도 BTL 방식을 적용할 수 있는 근거가 추가되었다. 이에 문화관광부는 2005년에 2개관(인천시립도서관, 파주교하도서관), 2006년에 단위시설로 4개관(해운대신시가지도서관, 천안성정도서관, 전주시의 평화도서관과 아중도서관)과 복합문화시설 내 4개관(계룡복합문화예술회관, 익산시립모현도서관, 인천 컬쳐힐 시설, 철원복합문화예술회관)을 BTL 방식으로 추진하였다. 그리고 5년간(2007∼2011) <표 4>와 같이 계획하고 있어 총 49개관이 BTL 사업으로 건립․지원될

<표 > 문화체육관광부의 공공도서관 BTL 투자계획 및 정부지급금 전망(억원)

연 도 구 분			2007	2008	2009	2010	2011∼
사업물량(단위)			10	12	12	12	3
민간투자금(건설기간 30개월)			1,100	1,320	1,320	1,320	330
정부 지급금	임대료	국 고	384	460	460	460	115
		지방비	1,534	1,842	1,842	1,842	460
		소 계	1,918	2,302	2,302	2,302	575
	운영비	국 고	-	-	-	-	-
		지방비	307	295	295	295	92
		소 계	307	295	295	295	92
* 1개관당 건설비 평균 110억원, 건설기간 30개월, 수익률 6.0%, 임차기간 20년을 전제로 계획한 것임

예정이다.

따라서 BTL 방식을 적용한 공공도서관 신축은 증가할 것으로 예상된다. 정부의 NPM 정책을 거부할 수 없고, 자치단체의 평균 재정자립도가 2006년말을 기준으로 53.6%에 불과한 가운데 특히 공공도서관 설립에 주력해야 할 기초자치단체의 재정자립도가 전국 평균에 크게 미달하므로 BTL 방식은 불가피하다. 그러나 중장기적으로는 분관형 봉사포인트를 확충하는 정책이 바람직하므로 건립규모도 작을 수밖에 없다. 이것은 소규모 공공도서관 건립에 BTL 방식을 적용하기 어렵다는 것을 함축하므로 개체수 확충에 부정적 요인으로 작용할 가능성이 높다.

Ⅳ. 도서관 위탁관리의 쟁점과 시사점

1. 위탁관리의 쟁점 분석

<표 > 공공도서관 위탁관리의 기대효과와 후광효과

명분과 기대 (expectation effect)	우려와 약점(문제점) (boomerang effect)	부정적 후광효과 (halo effect)
․ 인력부족의 대안 ․ 외부 노하우‧전문기술 활용 ․ 수서‧정리속도 향상 ․ 비용(인건비 등)절감과 예산부담 완화 ․ 단순반복 업무의 최소화와 정리부담 축소 ․ 인력 재배치에 따른 핵심기능 강화 ․ 신규 서비스 개발 및 제공기능의 제고	․ 비용절감과 서비스 제고의 불명확성 ․ 위탁업체 평가 및 검증의 부재, 부도․계약 불이행에 따른 피해의 상존 ․ 인력체계의 이중구조, 인력 및 조직의 불안정성과 갈등 상존 ․ 내적 처리역량과 기술력의 약화, 내부 정보 보안유지의 어려움 ․ 종합적, 체계적 협력체제 구축·운영의 저해 ․ 장기 위탁시 사명감 부족과 무사안일적 운영의 가능성 ․ 법적 책무(충실)성의 중심이동(도서관→위탁자)	․ 지식정보에 대한 해득력과 통제력 상실 ․ 자료와 이용자의 매칭포인트 축소 내지 중개기능의 약화 ․ 상위직 승진계단 및 중간관리직 소멸 ․ 사서직의 전문성 약화와 정체성 훼손 ․ 도서관 니치의 축소와 생태계 불안 ․ 경제논리의 대입에 따른 공공성과 공익성 약화

이미 선진국은 오래 전부터 공공도서관 위탁관리의 빛과 그림자에 논쟁을 치열하게 전개하여 왔다. 위탁관리의 찬반 양론에서 거론된 명분과 기대효과, 우려와 부메랑 효과, 그리고 거시적 내지 부정적 후광효과를 간추리면 <표 5>와 같다. 그 가운데 최대 쟁점은 비용절감, 서비스 제고, 공공성 약화의 여부이다.

첫째, ‘위탁관리 = 비용절감’인가. 통상 자치단체의 직영방식은 관료적이고 적법성과 절차를 중시하므로 다양한 서비스를 적시에 제공하는데 한계가 있으며, 운영비를 절감할 유인책도 거의 없다는 것이 중론이다. 반면에 위탁하면 수탁업체가 조직개편 및 인사이동, 시간제 근무자의 채용, 노하우와 전문기술의 활용 등을 통하여 경영을 합리화하고 인건비를 절감하며, 가격경쟁으로 위탁료가 줄고 규모의 경제성도 기대할 수 있다. 반면에 중장기 내지 종합적 관점에서 보면 서비스 구입형을 채택할 수밖에 없으므로 수집물량의 축소, 전문인력의 정리해고, 결원의 미보충, 비정규직 또는 미자격자 채용, 자격요건의 완화 등의 방식으로 운영비를 절감하거나 위탁료를 인상할 개연성이 있다. 전자라면 장서구성 및 서비스의 질적 저하가 우려되고 후자의 경우는 직영과 위탁의 총비용을 분석할 필요가 있다.

<표 > 도서관 직영과 위탁관리(서비스 구입형) 비용의 비교

자치단체의 직영	민간단체의 위탁관리
직영비=운영비+자료비+인건비(연간 인건비×직원수)	위탁운영비=수탁기관의 운영비(자료비, 인건비 등)+위탁전환비+사회적 비용
* 인건비는 연간 급여 뿐만 아니라 복리후생비 등을 포함한 총비용이며, 도서관에 근무하는 직원의 개별적 상황을 감안하여 적절한 방법으로 산정한다. * 직원 1인당 인건비의 산출 : 급여+후생복리비+퇴직수당 상당액(정년 퇴직자의 평균 퇴직액÷퇴직시 재직년수)

일반적으로 자치단체가 공공도서관을 직영할 때와 위탁할 경우에 소요되는 총비용을 비교하면 <표 6>과 같다. 전자는 운영비(정보기기․가구․장비 구입비, 임대료, 교육훈련비, 소모품비, 통신비, 보험료, 관리․청소비, 차량유지비, 냉난방비, 전기․수도료, 유지보수비 등), 자료비, 인건비로 구성되는 반면에 후자는 운영비(인건비와 자료비) 외에 위탁전환비(인력해고 및 신분변동에 따른 비용, 설비의 처분․이전비, 위탁전후의 생산손실 및 비능률성의 환산비용)와 사회적 비용(부정적 외부효과, 위탁책임의 저하, 이용의 공평성 및 참여기회 상실 등)을 추가로 계상해야 한다.

<표 > 미국 공공도서관 위탁관리 결과의 비교

도서관 (주)	책무성 증가	경제적 이득 (비용절감)	이용증가 (서비스 개선)	비 고
Calabasas Library (California)	○	×	○	운영비 증가
Fargo Public Library (North Dakota)	○	×	○	〃
Hemet Public Library (California)	×	○	○
Jersey City Library (New Jersey)	○	×	×
Lancaster Veterans Memorial Library (Texas)	○	○	○	〃
Linden Public Libary (New Jersey)	○	×	×
Riverside City Public Library (California)	○	×	×

가장 중요한 논점은 위탁할 경우, 직영비의 대다수를 위탁료로 지불해야 하기 때문에 자치단체의 지출비에는 제로섬 게임(Zero-Sum Game)이 적용된다는 것이다. 설령 직영방식과 위탁관리에서 장서개발의 질량 및 서비스 수준이 동일하다는 전제 하에 <그림 6>처럼 위탁비(ΣPSC OC - ΣOC LCC = Σ > 0)가 절감되더라도 그것은 경영합리화가 아닌 다운사이징에 따른 효과일 가능성이 높다. 따라서 청소 및 쓰레기의 처리, 시설관리 등과 같은 단순사무의 위탁결과를 공공도서관에 대입하여 비용절감을 예단하는 것은 무리다. 이를 반증하는 최근 사례로는 2007년에 미국의 7개 공공도서관을 대상으로 NPM에 기반한 위탁관리를 비교·평가한 Ward의 연구결과인데, 간추리면 <표 7>과 같다. 요컨대 7개관 중에서 5개관이 비용절감에 실패한 것으로 밝혀졌다.

<그림 > 공공도서관 위탁관리의 비용절감 논리

비용

서비스

신축비

Y3

Y2

Y1

위탁관리

시점

BTL

비용

절감

(BC)

직영비(PSC)=신축비(BC)+운영비(OC1+OC2+···OCn)

위탁관리비(CO LCC)=위탁료(OC1+OC2+···OCn)

위탁관리비(BTL LCC)=신축비 분할액(BC/Yn) +위탁료(OC1+OC2+···OCn)

위탁관리의 비용절감=직영 운영비-위탁료(CO LCC)

운영비

(OC1)

운영비

(OC2)

둘째, ‘위탁관리=서비스 수준의 제고’인가. 공공도서관의 위탁관리를 주장할 때 동원하는 또 다른 핵심논거는 민간의 노하우와 전문기술을 활용할 수 있어 서비스 수준이 제고된다는 것이다. 환언하면 위탁할 경우, <그림 7>처럼 줄어든 행정지출만큼 서비스 수준이 높아진다는 점을 강조한다. 그러나 수탁주체가 순수 문화재단이 아닌 경우에는 이윤추구에 집착할 수밖에 없어 공공성과 공익성이 훼손되고 서비스 부실의 부실이 초래될 것이라는 반론도 엄존하고 있다.

<그림 > 공공도서관 직영방식‧PFI(BTL)‧위탁관리의 지출비용과 VFM

리스크

지불이자

운영관리비

(유지관리비 포함)

리스크

이  익

운영관리비

(유지관리비 포함)

설계·건설비

(기획, 건설을 포함)

설계·건설비

지불이자

직영방식

(Public Sector Comparator)

PFI(BTL) 방식

(PFI Life Cycle Cost)

위

탁

방식

VFM

(서비스 제고)

행정

지출

행정

지출

그렇다면 위탁관리에 대한 객관적 시각과 접근이 필요하다. 먼저 긍정적 입장에서 보면 수탁업체가 고객지향적 사고, 노하우와 전문지식의 활용, 다양한 정보기술과 시스템의 도입 등에 주력할 것이기 때문에 도서관 서비스 수준도 제고될 수 있다. 통상 직영방식으로는 민간수준의 사고와 노력을 기대하기 어려우며, 위탁관리를 통하여 서비스 품질이 제고된다면 도입을 반대할 이유가 업다. 그러나 부정적 시각은 자치단체가 양질의 장서개발, 유능한 전문인력, 고품질의 정보서비스 등을 통하여 대중의 정보향유권을 책임지고 보장해야 한다는 것이다. 최근 일본에서는 전문성 확보의 어려움, 다른 부서 및 시민과 제휴의 곤란, 도서관 운영구조의 이중성 등이 민간위탁의 후속모델인 지정관리자제도의 문제점으로 제기된 바 있다.

위탁관리가 서비스를 개선하는지를 판단하기 위해서는 위탁방식(PFI 포함)을 적용할 때 공적 자금이 효율적 또는 효과적으로 지출되는지를 판단하는 척도, 즉 세금지출에 대한 가치(VFM : Value For Money)를 평가할 필요가 있다. VFM는 ‘동일한 지출로 양질의 공공도서관 서비스를 제공하는지’를 기준으로 평가하는데, 만약 위탁결과가 직영방식보다 우수하면 VFM이 발생한다. 이를 산출하려면 직영방식(PSC) 및 위탁관리(CO LCC)의 총비용을 산출해야 한다. 전자는 통상 자치단체가 자금을 조달하고 발주하는 방식으로 공공도서관을 설계, 건설, 운영, 관리할 때 사업기간에 부담(지출)하는 총비용의 현재가치인 반면에 CO LCC(Contracting Out Life Cycle Cost)는 자치단체가 공공도서관을 설립 또는 정비하고 그 운영을 수탁업체에 맡길 경우의 계약기관 동안 자치단체가 지출하는 위탁비 총액의 현재가치를 말한다. 따라서 각각을 지수화한 결과, <그림 8>처럼 PSC>PFI LCC 또는 PSC>CO LCC일 때 VFM, 즉 서비스 품질이 제고되는 것으로 평가할 수 있다.

<그림 > 공공도서관 위탁관리의 VFM 산출방식

￭ PSC     = 설계·건설비＋운영관리비(운영비＋유지관리비＋수선비＋갱신비＋지불이자+…)＋리스크 비용

￭ PFI(BTL) LCC = 일체의 사업비(설계비+건설비+운영비+유지관리비 등)+각종 세금+리스크 관리비+이익+자금조달비

￭ CO LCC = 운영관리비(운용비＋유지관리비＋수선비＋갱신비＋지불이자+…)＋이익+리스크 비용

￭ 위탁관리의 VFM = Σ(서비스 대가) = PSC 운영관리비 및 리스크 비용- CO LCC

그러나 <표 7>처럼 7개관 가운데 3개관은 서비스가 개선되지 않았고 나머지 3개관은 개선효과가 있었으나 운영비 증가를 수반하였기 때문에 결과적으로 총 6개관에서 서비스의 개선효과가 없었다. 따라서 단순 반복적 사무를 위탁하여 서비스 품질이 높아진 사례를 공공도서관 위탁관리에 대입하거나 명분으로 삼는 것은 바람직하지 않다. 국내 목록업무의 아웃소싱에서 드러났듯이 재단 내지 민간의 전문지식은 사서직보다 훨씬 취약하다. 게다가 공공도서관은 성인 뿐만 아니라 장애인, 노인, 아동, 외국 이주민 등의 취약(소외)계층을 위한 지식정보 접근의 공공성과 공익성을 보장해야 한다. 따라서 정부와 자치단체는 위탁관리로 공공도서관의 책무성, 공공성, 공익성이 약화될 개연성에 더 주목해야 한다.

셋째, ‘도서관 위탁관리=행정개혁과 감량경영의 묘약(해법)’인가. 정부와 자치단체는 양대 핵심논거인 비용절감과 서비스 제고를 공공도서관 위탁관리의 명분으로 제시하고 있으나, 그 진실성과 무관하게 확대 적용하려는 입장을 가지고 있다. 그것은 위탁관리의 판단기준이 공공도서관의 사회적 정체성이나 공공성보다 정치적 내지 정책적 접근에 무게중심을 두고 있음을 반증한다. 따라서 위탁여부와 별개로 공공부문 다운사이징 및 위탁관리의 불가피성을 호도하는 정치적 수사와 주장에 대해서는 실체적 진실을 규명할 필요가 있다.

우선 정부의 공공부문 개혁이 마녀 사냥식으로 공공도서관에 적용되고 있다. 이 사안의 핵심은 현재 공무원수가 OCED 선진국과 비교할 때 과도하며, 도서관 인력규모 또한 위탁해야 할 정도로 방만하고 절박한지에 있다. 주요 선진국과 비교한 <그림 10>을 보면 행정개혁의 선두주자인 영국과 호주의 경우, 1인당 공무원수가 70명을 상회하며, OECD 국가의 평균도 52명인데 비하여 한국은 19.4명이다. 이를 다시 1인당 국민소득이 18,421달러(2000년도 실질가치)에 도달한 시점을 기준으로 정부규모를 비교하면 <그림 10>과 같이 역시 가장 적은 것으로 나타났다. 따라서 공무원수가 많다거나 방만한 규모라는 논리는 허구며, 그것은 역설적으로 공공서비스가 절대 부실하다는 것을 반증한다.

<그림 > OECD 주요 국가의 인구 1천명당 공무원수 비교

<그림 > OECD 주요 국가의 소득수준을 감안한 정부규모 비교

<표 8> 주요 국가의 지방공무원수 대비 공공도서관 직원수의 비율

구 분	공무원수(명)		공공도서관 직원수(명)	지방공무원 대비 도서관직원의 비율(%)	인구 1천명당 도서관 직원수(명)
	국가직	지방직
미국(2004)	21,659,000	18,759,000	182,404	0.97	4.55
영국(2006)	5,845,000	2,929,000	26,594	1.24	5.30
일본(2005)	1,606,000	2,964,000	27,453	0.93	6.60
한국(2006)	935,158	345,989	6223	0.74	3.79

다음으로 주요 국가의 공무원수(국가직+지방직)와 공공도서관 직원수를 기준으로 지방공무원 대비 도서관 직원의 점유비율, 인구 1인당 도서관 직원수를 비교하면 <표 8>과 같다. 즉, 선진국과 비교할 때 한국의 지방공무원 중에서 도서관 직원의 비율이나 인구 1천명당 직원수는 각각 0.74%와 3.79명으로 최하위 수준이다.

요컨대 정권마다 작은 정부를 외치고, 정치권은 포플리즘에 영합하여 행정개혁을 주장하지만, 주요 선진국과 비교하면 왜곡된 발상과 주장이 아닐 수 없으며 국민을 호도하고 있다. 내실있는 행정개혁을 통하여 선진국 수준의 서비스를 제공하려면 개혁의 대상과 내용을 재검토해야 한다. 동일한 맥락에서 자치단체도 OECD 최하위 수준인 공공도서관을 위탁하는 방식으로 비용부담의 탈출구를 모색하는데 혈안이다. 이에 주목해야 하는 이유는 공공도서관 인프라를 확충하는 단계임에도 불구하고 비용절감과 서비스 제고라는 검증되지 않는 명분을 가지고 위탁관리를 확대할 경우, 선진국형 도서관 시스템과 이용문화가 정착되기 어려울 뿐만 아니라, 그 폐해는 지역주민에게 돌아갈 수밖에 없기 때문이다.

2. 쟁점분석의 시사점과 제안

한 나라의 공공도서관은 대중밀착형 문화기반 시설의 요체로 회자되고 있다. 따라서 공공도서관의 지속적 확충은 지식문화 인프라 구축의 핵심정책으로 간주되어야 한다. 그러나 공공도서관의 개체수가 증가할수록 자치단체의 예산부담도 가중될 수밖에 없기 때문에 BTL 사업과 위탁방식을 채택하여 인건비 및 운영비의 부담을 약화시키는 전략을 구사하고 있다.

그러나 주요 쟁점분석에서 논급하였듯이 위탁관리는 공공성을 절대 가치로 삼는 도서관의 비용절감과 서비스 제고의 유일한 묘약이 아니다. 따라서 행정기관의 존립이유, 정부의 공무원 총정원제 및 총액임금제, 자치단체의 재정적 취약성, 공공도서관의 정체성과 사회적 가치, 지역주민의 정보기본권 보장 등을 종합적으로 고려하여 바람직한 운영방안을 찾아야 한다.

첫째, 모든 공공도서관은 원칙적으로 자치단체가 직영해야 한다는 인식과 의지가 중요하다. 이러한 원칙을 강조하는 국가는 문화선진국으로 회자되는 영국, 프랑스 등이다. 수 천개의 공공도서관이 존재하지만, 절대 대수는 자치단체가 운영함으로써 공공성과 공익성을 유지하는 이유는 그것을 공공서비스의 요체로 간주하기 때문이다. 따라서 개체수 증가에 따른 운영비 부담을 회피하는 수단으로서의 위탁관리를 채택하는 방식은 바람직하지 않으며, 불가피한 경우에도 최소화되어야 한다. 자치단체도 공공도서관을 애물단지로 생각할 것이 아니라 <그림 11>처럼 공익적, 필수적서비스로 간주하여 직영하는 방향으로 지역주민의 문화향유권을 보장해야 한다. 다만 직영에 따른 비용증가를 회피할 수 없으므로 전문성 확보, 서비스 제고, 비용절감을 다각도로 고민해야 한다. 전문성과 숙련도가 높은 전문직원을 핵심업무에 투입하여 수행능력을 배증시키는 한편, 주변업무를 아웃소싱하여 운영비를 절감하는 것이 바람직하다. 또한 비중에 낮은 업무영역에 비정규직원 등을 배치하여 인력부족을 해결하되, 그들의 업무능력을 높이고 인센티브도 제공할 필요가 있다.

<그림 > 공적 서비스 민간위탁 확대영역의 지형도

필수성

￭

공익적‧필수적 서비스

공공도서관

계속

직영할 영역

￭

공익적‧선택적

서비스

공익성

사익성

￭

사익적‧선택적

서비스

민영화

확대 영역

￭

사익적‧필수적

서비스

￭

민간위탁

확대영역

선

택

성

둘째, 자치단체가 공공도서관의 위탁관리를 차선책으로 선택할 경우에는 그 스펙트럼과 기대효과를 정확하게 분석하는 작업이 선행되어야 한다. 이를 도시하면 <그림 12>처럼 부분위탁인 아웃소싱, 운영위탁인 공설민영, 건설 및 정비위탁인 민설공영, 그리고 건설 및 운영위탁인 PFI 방식(BTL) 중에서 선택하되, 비용절감보다는 공공성 담보를 더 중시하는 것이 바람직하다. 따라서 위탁관리가 불가피할 경우는 아웃소싱, 민설공영, 운영위탁, BTL 사업의 순으로 우선 적용해야 한다.

<그림 > 공공도서관 경영관리의 선택지와 위탁관리의 지향성

아웃소싱

(비핵심업무)

민설

공영

관리위탁

BTL사업

자치단체의

공공도서관

직영

공공성

(필수성)

경제성

(선택성)

<표 > 위탁관리 대상(사무, 기능)과 예시

대상업무	예 시
민간수행이 효율적인 비교적 단순집행기능	주차위반차량 견인 및 관리, 도로․시설물․공원․전산시스템 등 유지․보수 관리 등
비권력적 시설관리기능 등 민간참여로 전문성 제고 가능 기능	하수처리장, 쓰레기소각장, 분뇨처리장 운영 등
단순집행적인 시설·장비관리기능	차량, 청사, 조경, 방호, 가로등, 통신장비, 관광․유적지 관리 등
서비스 제공기능	방역, 예방접종, 검사업무, 민간교육, 장묘관리 등
민간 운영시 운영이 활성화되는 기능	문화예술회관, 체육시설 등 주민이용 개방시설 등
비영리단체에 재정보조 등을 통해서 관리가 효율적인 기능	복지회관, 사회복지시설, 도서관, 박물관, 청소년수련시설 등
민간시장기능을 통해 자원동원이 효율적으로 이용 가능한 기능	양묘, 화훼관리, 잠종관리, 원종관리 등
급속히 발달하는 기술·기능습득이 필요한 사무	기술교육, 직업훈련 등 교육 용역사업 등

셋째, 공공도서관은 위탁관리 대상에서 배제되는 것이 상책이지만 정부와 자치단체는 <표 9>와 같이 위탁대상을 예시하면서 공공도서관도 적용대상에 포함시키고 있다. 과연 비영리단체에 재정보조 등을 통하여 공공도서관을 위탁관리할 경우에 효율성을 높아지는가에 대해서는 누구도 단언할 수 없다. 그럼에도 불구하고 적용할 수밖에 없는 상황이라면 수탁주체에 대한 철저한 분석과정이 전제되어야 한다. 그 대상은 영리법인인 제2섹터보다 제3섹터를 우선 고려해야 한다. 일반적으로 제3섹터는 민법에 근거한 공익법인(사단, 재단), 개별법에 의한 비영리법인(종교, 학교, 사회복지, 의료 등), 조합형 중간법인(생산협동조합, 소비생활협동조합, 노동조합 등), 법인격이 없는 임의단체(시민단체, 자원봉사단체 등의 지연조직)로 대별되는데 그 가운데 공익 및 비영리법인을 우선 수탁대상으로 검토할 필요가 있다. 특히 위탁관리에 부정적 내지 중도적 입장을 견지하는 도서관 전문단체는 자치단체가 직영하도록 독려하되, 불가능한 경우에 한하여 여론수렴과 합의도출을 전제로 수탁주체로 나서는 방안을 검토해야 할 시점이다. 그 이유는 자치단체가 위탁관리를 결정한 상황에서는 시설관리공단, 문화원, 사업소, 복지법인, 협의회 등에 위탁되는 것보다 공공성을 더 담보할 가능성이 높기 때문이다.

Ⅴ. 결 언

최근 마녀 사냥식 다운사이징 및 아웃소싱 전략이 공공도서관에 적용되고 있다. 이를 위한 여러 대안 중에서 자치단체가 가장 선호하는 것이 위탁관리이며, 기존의 도서관에서 신축도서관으로 확대되고 있다. 여전히 후진국형 공공도서관 인프라와 이용문화가 지배적임에도 재정부담을 빌미로 위탁관리에 혈안이다.

공공도서관은 단순 영조물이나 사업소가 아니므로 수익모델을 적용할 여지도 거의 없는데, 비용절감과 서비스 제고가 위탁관리의 논거로 회자되고 있다. 문화선진국의 경우, 공공도서관의 위탁비율이 1% 이하인데 비하여 국내는 10%에 육박하고 있다. 이에 따른 우려는 운영주체의 이질성에 따른 공공성 약화, 상호협력 취약, 이윤추구와 위탁료 인상에 따른 주민부담의 증가, 각종 시설·기기관리의 부실, 장기 위탁이 초래할 사명감 부족과 서비스 개발의 부실 등이다.

따라서 국가는 공공도서관 신축에 따른 자치단체의 운영비 부담을 더 완화시켜야 하며, 자치단체도 부서별 및 기능별 인력구성을 점검하여 도서관에 더 배치하고, 품목별 예산배정의 관행을 제로 베이스에서 검토하여 운영비를 증액시키는 조치가 선행되어야 한다. 그 다음에 위탁문제를 거론하는 것이 순서에 맞다.

요컨대 모든 공공도서관은 자치단체가 직영하는 것이 바람직하다. 위탁이 불가피할 경우에는 노하우와 전문지식이 축적된 비영리법인, 예컨대 전문직 단체가 수탁할 때 공공성과 전문성을 유지할 수 있다. 그 경우에도 위탁관리와 직영방식을 비교‧평가하고 시민사회와 전문가 집단이 공유·검증할 때 부작용을 최소화할 수 있다.

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